Le 5 mars 2026, le Conseil de l’Union européenne a adopté le Règlement (UE) 2026/687 encadrant les clauses de sauvegarde agricole applicables dans le cadre des échanges avec le Mercosur, publié au JOUE le 19 mars 2026. Cette adoption fait suite au vote du Parlement européen du 10 février 2026 et finalise le dispositif juridique de l’Accord commercial intérimaire (iTA) applicable provisoirement depuis le 1er mai 2026.
Ce règlement ne constitue pas une innovation isolée, mais la mise en œuvre sectorielle de mécanismes déjà prévus par le droit commercial international. Cette réglementation trouve en effet leur fondement juridique dans les accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), en particulier l’article XIX du GATT de 1994 et l’Accord sur les sauvegardes, figurant à l’Annexe 1A de l’Accord de Marrakech. Ces instruments autorisent les membres de l’OMC à suspendre temporairement certaines concessions tarifaires lorsqu’une hausse imprévue des importations provoque ou menace de provoquer un préjudice grave pour une branche de production nationale.
En adaptant ces principes dans le cadre de l’accord UE-Mercosur et plus spécifiquement au contexte des échanges agricoles avec l’Amérique du Sud, l’Union européenne cherche à concilier ouverture commerciale et protection des filières sensibles. Concrètement, ce texte permet à l’Union européenne de suspendre temporairement les préférences tarifaires accordées aux exportateurs du Mercosur lorsque les importations causent ou menacent de causer un préjudice grave à une filière ou un secteur agricole européen spécifique.
Le règlement (UE) 2026/687 exige la démonstration objective d’un préjudice grave (ou d’une menace de préjudice) pour la filière européenne concernée. Cette évaluation, pilotée par la Commission européenne, repose sur l’analyse croisée d’indicateurs macroéconomiques et sectoriels précis tels que les indicateurs d’activité (niveaux de production, volumes de ventes et parts de marché), indicateurs de performance (productivité des exploitations et évolution des prix sur le marché intérieur), indicateurs sociaux (impact direct sur l’emploi au sein de la filière).
Par ailleurs, ce règlement établit une distinction entre les produits soumis à une protection immédiate (produits sensibles : viande bovine, de la volaille, des œufs, du sucre, du miel, des agrumes et du biodiesel) et ceux placés sous une vigilance spécifique (l’éthanol et le riz qui font l’objet d’un suivi statistique constant afin de détecter toute perturbation de marché avant même qu’un préjudice grave ne soit constitué).
Les seuils de déclenchement d’une enquête « Triggers«
L’ouverture d’une enquête de sauvegarde est envisagée dès lors que l’un des seuils critiques est franchi. Ces seuils sont : le volume des importations en hausse de 5 % par rapport à la moyenne des trois dernières années, ou que le prix à l’importation baisse de 5 % par rapport au prix de référence moyen au sein de l’Union européenne.
Il est crucial de noter que le franchissement de ces seuils constitue un signal d’alerte (trigger) pour le mécanisme de surveillance du marché, mais il n’entraîne pas des sanctions automatiques. En effet, le dépassement de ses seuils justifie l’ouverture d’une enquête approfondie permettant une appréciation économique globale afin de démontrer le préjudice grave aux producteurs européens.
Une obligation de surveillance permanente
Le règlement instaure une obligation renforcée de suivi du marché agricole effectuée par la Commission européenne. Ce mécanisme garantit une vigilance constante sur les flux commerciaux et la santé des filières européennes. Désormais, la Commission européenne est tenue de présenter au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne un rapport de surveillance tous les six mois. Ce document doit contenir l’analyse de l’évolution des stocks au sein de l’UE, des prix et des volumes d’importation pour les produits agricoles sensibles.
La procédure d’instruction en cas de litige
Lorsqu’une enquête est ouverte à la suite d’une plainte d’un État membre, d’une organisation professionnelle, ou d’office par la Commission, le règlement prévoit l’ouverture d’une phase d’instruction technique et économique. Afin de garantir l’équité du processus, plusieurs garanties procédurales sont prévues:
- la Commission doit établir l’existence d’un lien de causalité direct entre l’augmentation des importations et la dégradation de la situation économique de la filière européenne concernée (lien de causalité);
- les exportateurs et entreprises du Mercosur disposent d’un délai généralement compris entre 21 et 30 jours pour soumettre leurs données économiques (prix, coûts et volumes) afin de contester les conclusions préliminaires (droit de défense des exportateurs du Mercosur) ;
- conformément à l’article 6 de l’Accord sur les sauvegardes de l’OMC, l’Union européenne peut adopter des mesures de sauvegarde provisoires, notamment le rétablissement temporaire des droits de douane, pour une durée maximale de 200 jours lorsque des circonstances critiques exigent une action immédiate.
Obligations pratiques pour les entreprises
Le règlement (UE) 2026/687 génère des obligations concrètes pour l’ensemble des opérateurs économiques concernés, qu’ils soient établis dans l’Union européenne ou au sein du Mercosur :
- Pour les entreprises de l’Union européenne, le règlement impose des exigences de transparence et de coopération aux opérateurs économiques de l’Union. Plus précisément, les importateurs européens sont tenus de fournir à la Commission, dans le cadre des enquêtes de sauvegarde, des données fiables sur leurs volumes d’achat, leurs prix à l’importation et leurs sources d’approvisionnement. Leur coopération conditionne directement la qualité de l’évaluation du préjudice. Les producteurs et transformateurs doivent quant à eux alimenter régulièrement les dispositifs de surveillance en transmettant leurs données de production, de prix et d’emploi. Ces remontées d’information constituent la base sur laquelle la Commission établit ses rapports semestriels.
- Pour les entreprises exportatrices du Mercosur, ce règlement impose une vigilance accrue et des obligations opérationnelles telles que la surveillance active des volumes et des prix d’exportation afin d’anticiper le franchissement des seuils de déclenchement, la préparation systématique de dossiers de conformité, susceptibles d’être soumis dans un délai de 21 à 30 jours en cas d’enquête et l’anticipation des mesures provisoires, notamment le rétablissement temporaire de droits de douane pour une durée pouvant atteindre 200 jours.
Au sein du Mercosur : l’émergence d’une réciprocité réglementaire
En septembre 2025, en réponse à l’évolution réglementaire européenne, les États parties au Mercosur ont souligné dans un communiqué conjoint que toute adoption de mesures de sauvegarde devait respecter l’Accord et les règles de l’OMC, tout en se réservant le droit d’y recourir si nécessaire.
C’est dans ce contexte que les États parties ont finalisé leurs procédures de ratification. L’Uruguay et l’Argentine ont été les premiers à ratifier l’accord, le 26 février 2026. Le Sénat brésilien a suivi le 4 mars 2026. Le Paraguay, dépositaire juridique des traités du Mercosur, a achevé sa ratification et notifié sa décision à l’Union européenne avant le 31 mars 2026, permettant son inclusion dans l’application provisoire dès le 1er mai 2026.
Simultanément à la ratification, le gouvernement brésilien a publié le décret n° 12.866, réglementant l’ouverture d’enquêtes et l’application de mesures de sauvegarde bilatérales dans le cadre des accords de libre-échange. Le Brésil se dote ainsi d’un instrument de réciprocité symétrique au règlement européen, en confiant au Département de défense commerciale (DECOM), au Secrétariat au commerce extérieur (SECEX) et à la Chambre de commerce extérieur (CAMEX) des outils opérationnels articulés autour de trois axes :
- La collecte et la documentation systématiques : organisation de la collecte de données techniques (coûts, prix, subventions, volumes) auprès des entreprises, afin de disposer de dossiers complets susceptibles d’étayer des enquêtes de sauvegarde ou de contester des mesures externes ;
- Le renforcement des compétences institutionnelles : habilitation du Ministère du Développement, de l’Industrie et du Commerce (MDIC) à porter les litiges devant les instances d’arbitrage de l’iTA, selon des procédures inspirées des standards de l’OMC ;
- La réciprocité défensive : réservation du droit d’adopter des mesures de sauvegarde bilatérales contre des importations étrangères menaçant une industrie nationale, dans les limites fixées par les accords commerciaux en vigueur.
Le message politique porté par Brasília est sans équivoque : l’ouverture des marchés ne saurait se concevoir sans un droit de regard strict et réciproque. En dotant le Brésil d’un dispositif miroir du règlement européen, le décret n° 12.866 établit un équilibre entre libéralisation commerciale et protection des industries nationales, transformant ce qui aurait pu être une contrainte unilatérale en un cadre bilatéral de gestion des différends.
L’enjeu des prochains mois résidera dans la capacité des autres États parties au Mercosur à adopter une approche coordonnée. La mise en œuvre de dispositifs similaires par l’Argentine, le Paraguay ou l’Uruguay pourrait confirmer l’émergence d’une pratique commune de protection commerciale, consolidant ainsi un cadre de réciprocité à l’échelle du bloc.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=OJ:L_202600687